11月17日，江苏省射阳县友爱村，因党代表提案而修建的友爱村党群综合活动中心。 新京报吴伟 摄

　　党的十八大报告指出，“要积极发展党内民主，增强党的创造活力”，“实行党代会代表提案制”。这是“党代会代表提案制”首次被写入党的报告。

　　中国政法大学法学院副院长焦洪昌认为：“既然党代表提案制成为一种制度，学界可以成立一个课题组，把问题做一个分类研究。”

　　此前，从2003年开始，江苏射阳县等地试点“党代表提案制”。该县委组织部官员称，平均每年收到约80份提案、提议，其中，行政性、事务性提案约占7成。也有学者担心，这会令党代表与人大代表、政协委员角色重合，并可能削弱后者作用。

　　射阳县委组织部官员认为，“党内民主是有过程的”，党代表提案制是基层党内民主实践的方向之一，“这是大势所趋”。

　　今年1月，江苏射阳县六中校长左信在两份党代表提案中署名，分别是《关于加快农村公办幼儿园建设的提案》、《加快建设文化产业区》。该县党代会共收到33份提案，内容涵盖经济、党建、教育文化等诸多方面。

　　2005年以来，连任两届县党代表的左信已至少在10份党代表提案上署过名。

　　到明年，县党代会召开时，左信等党代表将听取相关部门对提案的落实情况报告，并投票表示是否满意。

　　若不满意的票数过半，相关提案将转为党委委员乃至党委常委督办提案。

　　党代表不仅仅是荣誉

　　新方案规定，提案应围绕“党的自身建设过程中的重要事项”等提出

　　射阳县自2003年开始试行“党代表常任制”。

　　此前，上世纪80年代末，中组部曾在全国12个市、县试行党代表常任制。最终，仅有3个试点坚持下来。

　　十六大时，提出要“扩大在市县进行党的代表大会常任制的试点”。

　　2002年底，试点在全国展开。2003年8月，射阳县和吴江县成为江苏省党代表常任制的试点县。县党代会每年一次，在县两会前召开。

　　射阳县委组织部研究室主任陈少辉说：“党代表不仅仅是‘荣誉’。”

　　不过，党代表的提案怎么提？提什么？当初，在江苏省委组织部下发给射阳的试点意见中，并未明确规定。

　　2003年底，时任射阳县委组织部干部的张玉军、陈少辉等人开始考虑，为县里从未有过的党代表提案设计一套可行的规则文本。

　　2003年-2005年，关于党代表提案，射阳县提出过两次方案。

　　第一次是在2003年10月，“提案制”被合并在“党代表常任制”内。

　　2004年9月，十六届四中全会提出：“建立党的代表大会代表提案制度，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和方式，建立代表提议的处理和回复机制。”

　　据此，2005年6月，射阳县将“党代表提案制”单独成文提出来。

　　新方案明确，党代表联名不到10名的，将作为提议处理，提议不列入党代会议题。

　　两者的区别在于对党代表提案内容的理解。

　　2003年提出的方案规定，党代表可就“党员群众普遍关注的问题或基层反映强烈的问题提出提案”，并涉及党建内容，“闭会期间，党代表可就党的路线方针政策落实、党风廉政等问题提意见和建议。”

　　到2005年，在提案内容的限制上发生了变化。

　　新方案规定，提案应围绕“党的自身建设过程中的重要事项”等提出。

　　而“广大党员群众反映强烈的热点问题等”被放置到末尾。陈少辉说，县里当时已意识到，党代表提案应将党的工作置为核心。

　　涉及党建内容提案仅三成

　　自2003年以来，共收到党代表提案25l件、提议423件，其中涉及党建的内容约占30%

　　江苏盐城市委党校教授何峻曾将“射阳试行党代表提案制”作为研究对象。

　　11月16日，他表示：“党代会为党员代表提出党建提案，为完善基层党内民主提供了一个渠道。毕竟，在人代会或政协会上提党建的事不合适。”

　　据射阳县委组织部2007年的统计，该县自2003年以来，共收到党代表提案25l 件、提议423件(未转为提案的成为提议)，其中涉及党建的内容约占30%。

　　今年1月，在射阳县党代会第二次会议上，共收到提案提议33份，其中涉及党建、党群的提案共8份，占24.2%。

　　当地组织部门的官员们坦言，党建内容少，行政性、事务性内容多，这是“不可否认的事实”。

　　张玉军表示，在基层，具体事务远多于对方针、理论性的探讨，而全县党组织工作的方针，又多半是根据党中央部署，在全县党委会或常委会上讨论布置，“基层党代表探讨的空间有限”。

　　“这是一个困境。”盐城市党校教授何峻分析，如果不提当地政经议案，而是仅限于党建内容，那党代会提案效果将有限。

　　射阳县人大提案办主任于为华说，确实存在一定比例的党代表提案与人大代表提案重合的现象，“没做过具体统计，但估计有30%左右”。

　　“在范围、效力、程序上还是需要规范，否则就变成第二个国家机关了，未必是好事。”中国政法大学法学院副院长焦洪昌说，“既然党代表提案制成为一种制度，学界可以成立一个课题组，把问题做一个分类研究。提案都可以来提，哪些是通过政府，哪些通过党代表，党代表的提案大多是方针政策，必须通过政府来落实。”

　　张玉军说，最初，党代表提案的质量都不高，很多是反映具体事务的提案，纠结于地方或部门小利益，缺乏通盘考虑与前瞻性眼光，关注部门或单位利益多，考虑经济社会发展大局少。或者提案欠缺调研，操作性不足。

　　“基层部分党代表基本功跟不上，抓不住关键问题所在。”张玉军说。

　　射阳县开始对县党代表进行议事技能培训，以及组织党代表下基层调研常态化。据统计，2009年，全县291名党代表共走访党员群众1.3万人次，收集各类意见建议近2万条。

　　射阳县委组织部陈少辉认为：“党代表不应当是拍拍脑门就形成一条‘提案’，他应当有眼光，有头脑，在实践中寻找存在的问题，提出建设性的提案。”

　　“现在党代表下基层调研就是去挑刺的，他们熟悉工作，熟悉基层，有一定威望。头几年，在一次水资源分配调研时，还出现过争得脸红脖子粗的情况”，陈少辉说。

　　对此，焦洪昌认为：“文化水平高的人未必就有提案能力，关键是他有没有责任心，愿不愿得罪人，愿不愿去做这个事。”

　　建立回馈机制，保护积极性

　　“如果党代表的提案得不到及时反馈，他们的积极性会下降。”张玉军说

　　2004年1月，射阳县党代表联络办公室成立，与县委组织部合署办公。

　　“我们的主要任务，除党代会期间收取提案，闭会后继续收取提案、提议之外，还包括与党代表的日常沟通。”该办公室有3名党代表联络员。

　　平时，联名或个人的提案也可以通过办公室向县委提交，必要时可列入县委工作议题进行专门讨论。

　　射阳县规定，党代表有权对所提议案进行跟踪，并设计了回馈制度。第一年被列为大会议案的党代表提案，必须向下一次党代表大会作书面报告。

　　党代表左信说，执行中，几乎所有党代表提案都能收到回复报告。

　　2009年，左信等人花了两三个月调研，提交了一份“关于射阳县临海镇境内河流治淤”的提案。次年，左信在党代会收到了办理方的书面报告。

　　实在无法执行或有难度的，办理单位须向党代表进行说明，并协商解决方案。

　　射阳县的提案制规定，党代表将对头一年的提案落实情况投票。如果不满意的票数过半，无合理理由，不满意的提案将被重点督察办理，甚至将被党委委员乃至党委常委督办提案。

　　陈少辉介绍，前几年，有办理单位不上心，在党代会作报告时，党代表当面让他们下不来台。

　　“据以往经验，如果党代表的提案得不到及时反馈，他们的积极性会下降。”张玉军说。

　　每个试验都受党章约束

　　“党章内既不支持，也不反对的，才有可能进行试验。”陈少辉说

　　“2005年，我当时认为党代表提案制只是赋予了党代表建言权。”左信说。在试行中，射阳县发现，党代表仅有建言权是不够的。

　　党代表在任期内年年有提案，党代表就要学习调研，因此得探索党代表培训及下基层调研制度；要保障党代表提案不形式化，就要建立提案的回馈机制，严格受理、交办、答复等环节；要保障党代表议事的积极性，就得赋予党代表更多的权利与义务，如监督审议常委会报告、地方党组织高层公推直选等。

　　“党代表提案制是个系统工程。”陈少辉说，“我们有压力，压力非常大。”

　　按2003年以来的常例，射阳县委组织部门的每一个制度设计都需要党章支持，需要中共中央、江苏省委等各级党委的支持。

　　关于党内选举条例的书，被陈少辉都翻薄了。上级的每个决定，陈都能立即在党章内找到文字支持。

　　“党章内既不支持，也不反对的，才有可能进行试验。”陈少辉说，“可以说基层的试验空间有限。”

　　即便如此，张玉军认为，党代表提案制的本体、外延，均涉及党内权力的重新分配，有助于党的权力向基层倾斜，对党内民主有一定推进作用，“这是大势所趋”。

　　焦洪昌也认为，真要推行党代表提案制，就要把制度细化。如果提案制是一个大制度，要有一系列具体的制度来保障这个制度实现，否则提案制会流于形式。“使党真正能管党，推进党内民主化，这是未来发展方向。”