按语：两会期间北京的久敬庄、马家楼人满为患，全是全国各地到北京的上访人，地方政府的“维稳力量”穿梭于地方和北京之间，维稳经费居高不下，维稳已经将上访人摆到敌对势力。

  全国政协委员邸瑛琪河南财经政法大学法学院教授邸瑛琪接受南都记者采访时说上访与（包括非正常上访）拘留都是严重错误的。

  上访（包括非正常上访）与扰乱国家机关正常办公秩序（或公共秩序），是完全不同的两个概念。上访不是必然地导致扰乱办公秩序，如果上访人在上访的时候没有采取过激行为，或者寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，那么，这种上访就不足以扰乱公共秩序；如果上访人本人或其行为结果没有进入到国家机关，那么就失去了扰乱正常办公秩序前提。

  上访，本就是法律赋予公民的合法权利，也是公民反映个人诉求，并寻求解决的一种途径。从某种意义来说，选择上访，实际也是民众相信能从更高权力者那里，合法寻回自身权利的一种表征，既然对政府依旧怀揣希望，又如何以扰乱公共秩序？！任何法律也没有规定越级上访会受到法律制裁。

  一、当地公安所持北京市公安局下属派出所向上访人出具的“训诫书”没有说明上访人在上访的时候是否有采取过激行为，或者是否有扰乱中南海的办公秩序的，同时也没有说明上访人上访时扰乱“正常办公秩序”的情节、是否严重，以及造成了什么样的严重后果的。这就说明，当地公安是意图在没有任何现场证据的前提下对上访人员做出了行政处罚。《行政处罚法》第三十条规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。因此，当地公安做出的行政处罚决定，根本就是违法的！

  二、行政处罚所依据的证据不足，且违反法定程序。当地公安现在对上访人进行约谈，其目的是为了收集对上访人进行拘留的证据，也就是说对上访人进行“行政拘留”所依据的理由只有这一条，即“本人陈述”，除了这一条以外，再没有任何其他证据。根据《治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。因此，如果当地公安对上访人进行“行政拘留”，则是违反法律规定，严重地侵害了当事人的合法权益。

  三、训诫书不能证明原告有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款的行为。

  1、训诫书是什么？训诫书是对没有违法但有一定违法可能性的一种措施，是一种极度轻微的警告。因此，训诫书只能证明上访人有上访行为，而不能证实有扰乱国家机关正常办公秩序的行为。也就是说，训诫书证明上访人还没有违法，没有违法就是合法。所以，训诫书是上访人行为合法的证据。用训诫书作为行政处罚的证据，是用证明行为合法的证据来证明行为违法，这显然是可笑的。

  2、训诫书来源不合法。当地公安以所持“训诫书”作为证据，按理说，《训诫书》应当是由北京公安派出所给上访人出具的，当地公安只有向上访人索取《训诫书》才是其合法持有训诫书的唯一途径，但事实是，上访人并不知道派出所给其开过《训诫书》，更不清楚应当交给上访人的《训诫书》是怎样落到当地公安手中的？因此，上访人员质疑该“训诫书”来源的合法性，同时质疑它的真实性。而对于来源不合法的证据，是不能作为定案依据的。

3、假使北京公安派出所向上访人“出具训诫书”，那么说明北京警方已经对上访人进行了行政处罚。纵观我国的法律体系，从行政处罚到刑事犯罪的判决，只有“数罪并罚”的，而从来没有“一罪累罚”的，也就是“一事不再罚”原则，所以当地公安对上访人进行行政拘留，这是严重违反法律规定的！

  4、如果北京公安派出所向上访人作出的训诫行为不是一种行政处罚，那么只能说明，它只是北京公安机关作出的一种普通的具体行政行为，而一项普通具体行政行为是不能够证明当事人的行为是必然违法的。训诫书的重要意义是告知，即告知上访人员应该到相应的信访部门去反映问题，要依法维权，不要做违法事情，上面没有记录上访人有违法行为。

  可想而知，假如上访人在北京违法了，北京公安必定会履行自己的职责依法处理的，从北京公安派出所对上访人的上访行为没有施行行政处罚而只是出具了训诫书这一情况可以证明，上访人的上访行为并没有违法。没有违法就是合法。所以，训诫书是行为合法的证据。用训诫书作为行政拘留的证据，是用证明行为合法的证据来证明行为违法，这显然是颠倒黑白、混淆是非。所以，北京公安派出所出具的训诫书只能证明上访人到中南海去上访，而对上访人员扰乱了中南海的正常办公秩序则没有任何证明力。所以，该训诫书不能用来作为对上访人进行行政拘留的证据。

  四、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定第二十条行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。当地公安拿不出法律及其他规定相关法律依据，也就是说即使上访人违法应该有北京公安机关处罚，当地公安没有处罚权！

  综上所述，当地公安对上访人员进行行政拘留，事实不清，证据不足，适用法律严重错误。

  全国政协委员邸瑛琪：建议建立梳理非法上访的专门机构。全国政协委员、河南财经政法大学法学院教授邸瑛琪接受南都记者采访时建议，应该提倡“推定上访公民有理”的理念，将上访群众作为和接访人员具有同等人格的人看待。树立上访群众不应在人格上受歧视和排斥的理念，尊重上访群众、善待上访群众。

  邸瑛琪认为，目前，政府部门所谓的“缠访、闹访、非法上访”的认定标准模糊，具有随意性，权力机关可以任意解释，并作为压制上访群众的理由。此外，缠访、闹访、非法上访的认定没有明确的程序，没有明确的救济，上访群众没有任何的抗辩权利，而处分的结果直接导致上访人的人身权利侵害。最后，引起缠访、闹访、非法访的原因机制不明。邸瑛琪建议，要建立梳理、分担、解决问题的专门机构，引入第三方评价机制。