苍溪县统筹城乡新农保制度创新实践

的地位和作用及其与国家现行新农保制度

优劣势对比分析

苍溪县农村社会保险局

□马成 杨堂

党的十八大对科学发展观的科学内涵作了新的阐释，更加突出了科学发展观对于党和国家全部工作的指导地位，将其作为党治国理政的重要方针，并确定为党必须长期坚持的指导思想。统筹城乡经济社会协调发展特别是统筹城乡新农保在苍溪县的创新实践正是贯彻落实好科学发展观的具体体现之一。

一、四川设立统筹城乡综合配套改革试点市的历史背景

2007年6月，国务院批准四川省成都市和重庆直辖市设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，成都和重庆成为国家级统筹城乡经济社会发展先行先试的“新特区”。国家发改委等相关部委下发通知，要求成都和重庆根据统筹城乡综合配套改革实验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破、大胆创新，为全国新一轮改革开放积累经验。同年7月，四川省比照国务院设立成都、重庆两个国家级试验区的支持政策和推进方式并结合四川实际，确定德阳、自贡、广元三市为全省统筹城乡综合配套改革试点市，分别在省内的经济发达地区、较发达地区和欠发达地区三类不同地区的代表城市进行统筹城乡经济社会发展的省级试点。为此，尔后的几年，广元市作为四川省城乡统筹的试点市，在其搞好统筹城乡综合配套改革试点工作的过程中，既注重于着眼长远，通盘谋划，借鉴吸收成渝两个国家级试验区的经验做法，更注重于结合本市实际，突出区域优势和重点，注重特色，大胆探索，积极推进，特别注重加大城乡统筹力度，求真务实，成效显著。

二、苍溪县统筹城乡新农保制度创新实践在国家统筹城乡综合配套改革试点中的地位和作用

统筹城乡劳动保障试点是统筹城乡综合配套改革试点的一项重要内容，而广元市又确定苍溪县代表全市开展新农保试点在内的统筹城乡劳动保障试点工作。2009年试点工作启动前的筹备期间，苍溪县就紧紧把握全省开展统筹城乡综合配套改革试点的历史机遇，在市人社局的精心指导下，积极开展探索调研，组织人员到成都市考察学习，在原省劳动保障厅厅长张成明的支持、协调下，积极加强与国家211工程高校西南财经大学的校地合作和科研成果转化，聘请西南财经大学校长助理、保险与社会保障研究中心主任、博士生导师林义教授等西南地区保险学学术权威进行制度调研、可行性论证、风险预测和制度设计并快速组织试点实践，积极开展了统筹城乡劳动保障制度创新和政策整合。形成了《苍溪县统筹城乡劳动保障试点方案》。2009年4月29日和5月7日分别被省厅和市政府批准。2009年5月，苍溪县正式启动了新农保试点工作，出台了《苍溪县新型农村社会养老保险试点办法（试行）》，建立了“低水平、广覆盖、多档次、相衔接”的新型农村社会养老保险制度。这个制度的出台弥补了农民养老保险的历史空白，从制度上为广大农民生活水平逐步提高，实现老有所养，提供了政策保障。

2009年9月，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32）号）以下简称《指导意见》。12月四川省政府出台了《四川省新型农村社会养老保险试点实施办法》（川府发[2009]35号）。12月，苍溪县被批准列入全国首批10%的新农保试点县。苍溪县及时对国务院《指导意见》进行了认真学习和研究，认为苍溪的试点办法与国家新农保政策既有相似处，如待遇相近，缴费多档次等，但也存在一定制度差异，如统帐结合模式和个人帐户模式等，2009年11月至2011年7月期间，历时9个月，苍溪县人社局又多次组织人员到成都市、金堂区等地考察学习，到省厅、市局汇报，邀请原制度设计专家、领导来苍三次召开座谈论证会，现场听取参保群众和各方面代表对试点制度运行验证情况的反应，一致评价很好。按照省政府新农保试点实施办法和国务院《指导意见》的要求和原则进行制度调整和对接，对苍溪县已试点的新农保办法进行修改完善，制定了苍溪县新农保办法与国家新农保制度对接办法，经市局同意和县委常委会批准，于2010年8月，出台了《苍溪县新型农村社会养老保险暂行办法》（苍府办发[2010]59号）（以下简称《暂行办法》），从2010年1月起正式实施。通过制度调整，既体现了国务院32号、省政府35号文件惠民精神，也保留了符合苍溪县实际的一些做法规定，这样有利政策的连续性，而不造成大的政策动荡未引发新的不稳定因素，切实维护了社会的和谐稳定。

近日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在全国综合配套改革试点工作座谈会上的讲话中强调：当前改革进入了“攻坚区”和“深水区”，改革如逆水行舟，不进则退，不干可能不犯错，但要承担历史责任。我国国情复杂，一时看不准、吃不透的改革，可先选择一些地区和领域开展试点，以点带面。改革要有灵活度，鼓励先行先试，在法律框架内的要大胆推进，既要搞好顶层设计，又要尊重群众和基层的首创精神。成都市作为国家级统筹城乡综合配套改革试验区，在实施新农保试点工作中，考虑到户籍制度改革试点和工业化、城镇化、城乡一体化的趋势，创造性的提出走统筹城乡的新农保制度模式，使之能够与城镇职工社会养老保险进行转移和衔接，得到了国家认可和社会各界的好评。苍溪县在新农保试点工作筹备调研期间，多次组织人员到成都学习考察，后来实际上也是走的和成都市相类似的城乡统筹的新农保制度模式，采取了一些逐步能够和城镇职工社会养老保险进行转移和衔接的制度设计。特别值得指出的是，广元市统筹城乡综合配套改革试点工作开展以来，苍溪县是唯一被广元市委、市政府确定的开展统筹城乡劳动保障试点工作的县，包括统筹城乡新农保试点在内的苍溪县统筹城乡劳动保障试点工作开展实施的时间节点在全国统一开展新农保试点工作之前，苍溪县实际上是代表四川省批准设立的省级统筹城乡综合配套改革试点市在进行统筹城乡劳动保障试点工作，同时，苍溪统筹城乡新农保试点在促进社会公平、人人享有社保和维护社会和谐稳定方面取得了巨大成效。因此，苍溪县的试点探索理应享有和成都市国家级统筹城乡综合配套改革试验区相类似的政策优惠待遇和先行先试权，试点成果应当予以保护。从法理学和行政管理学上讲，苍溪县为统筹城乡劳动保障试点所作的努力和探索绝不是另起炉灶、自搞一套，而是代表广元市乃至四川省进行统筹城乡综合配套改革试点进行的有益探索，苍溪的同志为全市乃至全省工作大局投石探路所作的探索努力和艰辛劳动理应予以充分肯定。

三、苍溪县统筹城乡新农保制度创新实践与国家现行新农保制度优劣势对比分析

（一）从征缴标准上看。国家现行新农保制度设定100元/年至1000元/年10个档次；苍溪县新农保制度按照上年全省在岗职工平均工资的10%至50%设定缴费基数，再乘以20%作为缴费标准，〔城镇职工社会养老保险制度按照上年全省在岗职工平均工资的60%至100%设定缴费基数，再乘以28%作为缴费标准（企业承担20%，个人承担8%）〕。国家现行新农保制度缴费标准设定相对简单，以等比例的固定金额作为缴费档次，在基金征缴、信息数据录入、基金财务核算、待遇计算和发放等方面相对易于操作，由于全省大部分地区执行国家统一的征缴标准和政策制度，便于将来实行新农保基金的监管和运营的省级管理制度。国家现行新农保制度没有考虑到物价、工资增长变动等因素影响对基金征收和实发待遇的影响。例如，今天的100元人民币和20年前或20年后的100元人民币都不可等量齐观，扣除物价变动因素后，无论从基金征缴上还是从老百姓得实惠上，实际上都将大幅度缩水，由于没有缴费标准这个入口上的增长机制，也就不可能保证有足够支付能力支撑待遇发放这个出口上的内生增长。从这一意义上讲，今天100元的新农保与20年前的12元的老农保没有本质上的区别和制度上的重大突破，不具有制度的开放性、动态性和可持续性。实践证明，当年实行的老农保制度虽然为发展农村社会养老保险事业作了一些有益探索，但是后来这条路没有走通。今天若不注重从制度顶层设计上有重大突破，新农保工作的开展又将回到过去老农保的窠臼上。

长期以来，由于历史发展必经阶段和历史局限性的原因，我国现行社会养老保险体系形成了所谓“社保体系碎片化”现象，无论从制度设计上还是经办机构设置上都分的过细，仅仅一个社会养老保险就分为了机关事业单位养老保险、城镇职工养老保险、城乡居民社会养老保险（包括新农保和城居保），造成社会养老保险体系上的“多轨制”和待遇不公，如果再考虑到医疗、工伤、生育、失业等其他险种，经办机构的设置就显得更为复杂，老百姓办事“多头跑”，云里雾里，就连政府系统内的人都搞不明白清楚。因此，衔接整合各项社会养老保险制度和经办机构势在必行。温家宝总理在全国新型农村和城镇居民社会养老保险工作总结表彰大会上的讲话中明确指出：要继续完善政策体系。要对制度运行状况及时总结评估，根据实际情况进行政策调整和创新。研究解决城乡居民养老保险与企业职工基本养老保险制度之间的衔接整合问题。要按照精简效能的原则，整合现有公共服务和社会保险经办管理资源，建立健全统一的社会保险经办机构。苍溪县在新农保制度设计的探索实践正与城镇职工社会养老保险相类似，与温总理讲话精神相符合，只是设定缴费基数和缴费档次的百分比率不一样，这样就便于将来与城镇职工社会养老保险制度进行整合衔接和保险关系转移接续，也利于将来制度整合后实现经办机构整合。

（二）从统帐结合和个人帐户模式的差异对待遇计发的影响上看。国务院制度规定参加新农保的个人缴费、地方人民政府对参保人的缴费补贴及其他来源的缴费资助，全部记入个人账户。苍溪县暂行办法实行个人账户与社会统筹相结合的制度，即参保人员缴纳的基本养老保险费按实际缴费基数的12%建立统筹基金，8%记入个人账户。国务院规定养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，支付终身。基础养老金执行的标准是每人每月55元（同意地方人民政府可以根据实际情况提高基础养老金标准），个人账户养老金的月计发标准为个人账户储存额除以139。苍溪县暂行办法支付参保人养老金待遇是由基础养老金（含国家补贴基础养老金）和个人账户养老金构成。例如：以一个2011年年满60周岁的老人一次性补缴保险费9000元为例，按苍溪县政策计算基础养老金112元，个人账户养老金26元，合计138元；按国家政策计算个人账户养老金65元，基础养老金55元，合计120元。这样看来，缴纳同样数额的社会保险费，苍溪县实行的统筹城乡的新农保制度比国家现行新农保待遇要高，老百姓能够得到更多的实惠，人民群众很拥护。但是，苍溪县新农保缴费档次较国务院和省政府规定的要高一些，缴费档次的设立与各类人群缴费能力虽然基本适应，但据统计农村大约有9000多名占2%特困低收入农民目前无经济能力按现有的标准参保缴纳养老保险费。

（三）从苍溪县统筹城乡新农保制度的其他优惠政策上来看。苍溪县暂行办法规定:参保人员死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承，政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金；如果已领取待遇人员死亡后，扣除已领金额，个人账户有余额的返还余额，并享受4个月养老金的丧葬补助，国家指导意见没有“丧葬补助金”这项规定；国家根据经济发展和物价变动等情况，适时调整城乡居民养老保险的基础养老金。县政府可以根据经济社会发展水平适时调整基本养老金待遇。苍溪县实行的新农保制度优惠政策更多，老百姓得实惠更大。

（四）从新农保信息管理软件上来看。目前，全省大部分县市使用的是全省统一开发的信息管理软件，而苍溪县目前使用的新农保软件是经原省劳动保障厅、市劳动保障局和县人民政府同意，由市劳动保障局信息中心开发一套新农保软件。制度差异导致的苍溪县新农保管理软件与国家新农保管理软件的不一致，使得苍溪县新农保数据管理运行尚不能纳入国家新农保管理软件运行平台。但是可以利用技术手段来解决，对国家新农保管理软件稍作修改完善后，使软件适用制度。

   （五）从新农保基金运行的风险评估上看。国家现行新农保制度由于在全省大部分县市实施，将来逐步实现新农保基金省级统筹的可能性很大，并可由省级社会保险经办机构委托全国社保基金理事会等专业机构进行科学的基金投资运营，实现基金的保值增值的最大效益，并由省级财政、人社部门和中央专业社保基金运营机构承担运营风险和兜底责任。苍溪县新农保制度长期在本县封闭运行，对基金的风险论证，预测基金的滚存结余至少可以正常运行至2025年（15年后），但2020年以后进入老龄化社会，参保缴费人数将大幅减少，基金收支也可能将面临赤字，县财政将承担一定的“兜底”责任。由于人才、资本、专业机构、市场化条件等各方面因素制约，社保基金县级运营往往比较谨慎保守，大多是将基金收入定期存款和购买国债，银行利率的增长往往不能赶上物价的增长。这样，表面上看，社保基金好像是增值了，但扣除物价变动因素后，社保基金实际大幅度缩水，若干年后基金收支也将面临严重失衡，制度运行不可持续。

   总的来说，苍溪县统筹城乡新农保制度的创新实践与国家现行新农保制度各有优劣，但苍溪县的制度设计更符合未来城乡统筹和制度整合的发展趋势，符合苍溪实际，具有前瞻性、开放性和可持续性，若贸然将苍溪县实行的统筹城乡新农保制度转变为国家现行新农保制度，不仅将因为政策频繁变动造成新的社会不稳定因素，同时也将关闭一扇继续探索完善中国特色社会保障体系的大门。结合温总理“根据实际情况进行政策调整和创新”的讲话精神，应当允许和鼓励以苍溪县统筹城乡新农保制度创新实践为代表的统筹城乡综合配套改革试点，并在中央和省级财政转移支付等方面给予大力支持，为全省乃至全国建立完善中国特色社会保障体系和新一轮改革开放积累有益经验。

作者简介：

马 成  现任四川省苍溪县农村社会保险局局长，

广元市第六届人大代表、苍溪县第九届政协常委

杨 堂  四川省苍溪县农村社会保险局办公室工作

 【编辑：郭忠祥】